O Projeto Mutirão e a Participação Popular

O Projeto Mutirão da SMDS (PCRJ) e a Participação Popular

Silvia Barboza

“Favela não é problema , é a solução de moradia encontrada pelo pessoal de baixa renda na falta de qualquer outra alternativa oferecida pelo Poder Público”
Darcy Ribeiro

No Brasil, a urbanização de favelas se institucionalizou como política de governo após 1979, com a abertura política. Ressurgem, são criadas e se fortalecem[1] as associações de bairros e as entidades de classes. A questão urbana passa a ser priorizada por grandes instituições internacionais ( BIRD, FMI, UNICEF, BID, entre outras).

Após tantos anos de repressão e remoções de favelas, a instabilidade social era natural , assim como encontrar a população favelada do Município do Rio de Janeiro (MRJ) de mais de 722 mil habitantes, em situação de grave insalubridade, com apenas 1% das 364 favelas servidas por redes oficiais de esgoto sanitário completo. Para se ter uma idéia da situação de abandono , a única forma, em 1981, de esgotamento pluvial era a drenagem natural pelo terreno[2].

Inflação, achatamento salarial e valorização da terra através de especulação imobiliária foram os principais fatores que, na década de 80, levaram ao colapso o mercado de lotes populares na Cidade do Rio de Janeiro. Para a população de baixa renda restaram as favelas , os loteamentos clandestinos e irregulares. Nesta década, houve o surgimento de novas favelas - principalmente na zona norte e oeste - e ao adensamento das existentes.

O Projeto Mutirão, desenvolvido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e que teve seu início em 1981, surgiu da necessidade de encontrar soluções para o problema de saneamento básico e abastecimento de água que pudessem , através de um trabalho comunitário, eliminar as valas negras das favelas que se apresentavam como um sério risco à saúde pública.

O Projeto Urbanização Comunitária/ Mutirão era um componente do trabalho social desenvolvido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), através da Superintendência de Desenvolvimento Comunitário (SDC).Tinha como objetivo principal o estabelecimento de um trabalho social , a médio prazo, nas comunidades carentes e o desenvolvimento de projetos alternativos em áreas de baixa renda. A SMDS passou a fornecer material para obras de saneamento à população favelada, dando os recursos necessários tanto material como humano ( assistência técnico-social ) e visava elevar o nível de mobilização comunitária e garantir a qualidade dos serviços .

Em 1984, houve um seminário que denominou-se “Mutirão/Rio “ e o resultado foi bastante satisfatório , com a participação de 150 comunidades . Após este seminário, foram criadas as condições objetivas para uma mudança qualitativa na proposta de trabalho deste projeto, concluindo-se que o mutirão remunerado era o que melhor atendia à população[3].

As premissas para o estabelecimento de um projeto alternativo , voltado para o atendimento das necessidades básicas das comunidades carentes ficaram aqui definidas.[4]

O Projeto Mutirão Remunerado da SMDS tinha como objetivo principal o estabelecimento de uma política de urbanização para as áreas de baixa renda do Município do Rio de Janeiro. Através da mão-de-obra comunitária remunerada, ficou consolidada a estrutura de trabalho dessa secretaria na execução de obras por administração direta.

Entre 1984 e 1985 , ocorreu maior diversificação dos tipos de serviço e iniciou-se a construção de obras de equipamentos comunitários (creches, posto de saúde) e atividades geradoras de renda. Estas obras beneficiaram 1200 pessoas, e como a maioria das obras eram creches, os maiores beneficiados foram as crianças e os pais.

Em 1985[5] foram estabelecidas novas formas de articulação dos diversos componentes do Projeto Mutirão para transformá-lo,de fato, em programa de governo. Houve, inclusive, a participação efetiva das comunidades, da SMDS[6], das RA’s ( Regiões Administrativas) e de outros órgãos públicos. Buscou-se, principalmente, o envolvimento de outros órgãos afins , tais como a CEDAE ( Companhia Estadual de Águas e Esgoto) e a SMO ( Secretaria Municipal de Obras). O Serviço Social Regional (S.S.R.) da SMDS teve que desenvolver um trabalho intenso com as comunidades e os técnicos para dar garantia à preservação das obras realizadas, através de um processo de esclarecimento à população.

As Associações de Moradores funcionavam como uma espécie de “gerente de obra “ controlando o pagamento, o material e principalmente, recrutando e mobilizando os moradores para o trabalho em mutirão.

Na busca de estabelecer os elos entre o poder público e as comunidades , assim como a articulação entre os diferentes níveis de trabalho , foi realizado o 1 º Encontro entre Encarregados das Obras e Técnicos da SMDS.

Iniciou-se um processo de reconhecimento da existência das favelas pelo poder público de uma forma empreendedora, estendendo-lhes os benefícios da urbanização a esta parcela da cidade empobrecida, propiciando a sua integração ao organismo vivo da cidade.

A principal meta do Projeto era a erradicação das valas negras no Município. Porém, já se pensava em ampliar o campo de ação diversificando o tipo de obra e aumentando o número delas, tais como: áreas de lazer, acessos por rampas e escadarias, galerias de drenagem, pavimentações, creches, postos de saúde entre outras.

Com a continuidade do processo de urbanização de favelas realizadas pelo Projeto Mutirão, houve desdobramento em outros projetos complementares, além destes já citados . O exemplo é o Mutirão Reflorestamento que foi criado em novembro de 1986 e visava à contenção de encostas[7], à recuperação e regularização das nascentes e mananciais, à limitação da expansão das comunidades em áreas de risco, assim como a recomposição paisagística. O trabalho de reflorestamento nas favelas e periferias urbanas foi muito importante, não só no sentido de se preservar áreas verdes, mas na melhoria do sistema de drenagem e como forma de melhorar a contenção das encostas. As áreas de lazer como praças e mirantes eram , também , fundamentais para a melhoria das condições de vida e diminuição da violência através de atividades esportivas e lúdicas.
A favela começou a ser vista pelos técnicos e pelas comunidades, sem fronteiras tão rígidas com o bairro . Todos os lugares eram considerados locais para se viver com dignidade e saúde[8], e por que não , com beleza. Restaurava-se o diálogo entre as paisagens da favela com a cidade formal. Foram sendo estabelecidas as principais diretrizes para a Política de Urbanização de Favelas.
Em 1989 ,o Projeto Mutirão estava consolidado, e percebeu-se que havia um tripé básico : a saúde com educação sanitária e ambiental , o reflorestamento e as obras civis, tendo por objetivo a melhoria da qualidade de vida através da integração das favelas à malha urbana[9]. O Projeto Mutirão havia atuado até 1989, em 220 favelas e loteamentos irregulares .

A estrutura do Projeto Mutirão era composta por três projetos que funcionavam de maneira integrada , e cujos objetivos prioritários eram:

1- Mutirão Obras

Ø Dotar as comunidades de infra-estrutura urbana ( redes de esgotamento sanitário, canaletas de drenagem, pavimentação, escadas drenantes e pequenas contenções de encostas ) e unidades para o atendimento a crianças em idade pré-escolar.
Ø Promover a integração com outros órgãos públicos para a execução das obras e ações necessárias , tais como:ruas de veículos pela SMO( Secretaria Municipal de Obras), manutenção das redes de água e esgoto pela CEDAE( Companhia de Água e Esgoto do Estado do Rio de Janeiro) e coleta de lixo com mini-trator e, ou gari comunitário pela COMLURB( Companhia Municipal de Lixo Urbano) , entre outras.


2- Mutirão Reflorestamento[10]

Ø Promover o controle de erosão através do reflorestamento de encostas, integrado ao trabalho com a Diretoria de Geotécnica
Ø Recuperar mananciais ( nascentes e olhos d’água)
Ø Plantio de árvores frutíferas
Ø Desenvolver projetos agrícolas em conjunto com o reflorestamento
Ø Limitar a expansão das favelas em áreas de risco.
3- Mutirão de Educação para a Saúde[11]
Ø Promover visitas aos domicílios para levantamento de dados :situação sanitária e situação das famílias.
Ø Discutir com os moradores a relação entre as obras executadas e a saúde
Ø Promover ações de educação ambiental.

A equipe da SESUC[12] começou a desenvolver em 1989 um programa de urbanização simplificada[13] cujo objetivo principal era o de viabilizar a urbanização nos aspectos físico-ambientais e sócio-político-culturais, em áreas faveladas com a maior incidência de obras e serviços tipicamente urbanos. Estes trabalhos que ocorreram inicialmente nos Morros Buriti Congonhas, Salgueiro e Formiga inseriam-se num processo de planejamento cuja organização definia sua subdivisão em várias etapas de trabalho, tais como: seleção das comunidades; programação dos trabalhos; elaboração dos estudos preliminares para captação de recursos; definição de diretrizes e metas preliminares e discussões com a população interessada; elaboração dos planos básicos ou planos de ação nos quais foram detalhadas as diretrizes e metas aprovadas e programadas as ações das demais supervisões ligadas à execução de obras, bem como os recursos a elas destinados; relatórios de avaliação crítica dos resultados obtidos e de alterações a serem integradas ao processo.

O pensamento principal vigente da equipe do Projeto Mutirão e dos dirigentes era o de que a urbanização de uma favela poderia proporcionar o saneamento ambiental , melhorar a circulação dos pedestres e a qualidade das moradias, até mesmo a garantia do endereço e a eliminação de riscos, mas o fundamental era que o projeto se desenvolvia no interior de uma Secretaria de Desenvolvimento Social, portanto estava atrelado principalmente às políticas sociais mas também, as políticas voltadas aos aspectos culturais , de saúde e econômicos ( geração de emprego e renda) .

Na verdade, a SMDS era conhecida popularmente no Rio de Janeiro como a mini prefeitura das favelas e loteamentos irregulares , pois os demais órgãos da prefeitura pouco trabalhavam nas áreas informais da cidade. O programa tinha por suposição que nenhuma urbanização[14] surtiria o efeito desejado, se não estivesse atrelada ao desenvolvimento pleno da cidadania.

Desta forma, o urbanismo deixou de ser assunto exclusivo dos especialistas e foi para o domínio público. A cidade informal começou a ser pensada por muitos , os mais variados artigos foram escritos em jornais e revistas que abordavam como tema as áreas empobrecidas da cidade, fossem favelas ou loteamentos clandestinos. As associações de moradores dos bairros e das favelas se articularam e começaram a fazer parte do Governo Comunidade, através de conselhos comunitários.[15]
A decisão de se criar um órgão próprio para regularizar a política habitacional no MRJ surgiu anos mais tarde durante um seminário sobre habitação na Câmara dos Vereadores, quando foi, também, anunciada a criação do Grupo Executivo de Assentamentos Populares( GEAP)[16], um dos embriões da Secretaria Extraordinária de Habitação . Foi em dezembro de 1994, após aprovação dos vereadores, que se sancionou a lei criando a Secretaria Municipal de Habitação.

Várias Secretarias e Fundações públicas começaram a trabalhar “oficialmente”[17] nos programas de integração favela-bairro. Entre os órgãos podem ser destacados: SMDS , SMU, SMO ( GEO-RIO, RIO URBE), COMLURB, RIOLUZ, DGVU, entre outros[18]. Este programa a princípio atingiria em maior escala as áreas de favelas situadas nas zonas norte e oeste da cidade.

A escolha das comunidades a serem contempladas pelo Programa Favela Bairro foi feita por uma comissão de representantes dos setores da secretaria e foi elaborada uma “Matriz de Carências”[19], coma relação de todas as comunidades que tinham sido objeto de trabalho do Projeto Mutirão e foi considerada a experiência acumulada dos técnicos para avaliar o potencial de cada comunidade para ser urbanizada.

O estudo preliminar desta matriz foi apresentado à comunidade para discussão e elaborado um anteprojeto, e novamente levado à discussão popular. A execução das obras das favelas escolhidas foram coordenadas pelo escritórios técnicos de campo e fiscalizadas por um gerente da Secretaria Extraordinária de Habitação (SeH)[20].

Foram feitos estudos para definição das formas de atuação de acordo com a especificidade da obra em questão e chegou-se à conclusão de que seriam pelos seguintes sistemas: empreiteiras , mutirão- remunerado , auto-construção e misto.

A Secretaria Municipal de Habitação foi criada em 1994 , após aprovação dos vereadores, e sua constituição teórica e prática baseou-se nas experiências acumuladas do Projeto Mutirão e das demais Secretarias e Órgãos[21] que já atuavam na área de habitação popular ( inclusive o GEAP), lançando, nesta época, uma série de programas [22]que visaram o atendimento da parcela mais empobrecida da cidade. Seu objetivo principal citado em relatório da SMH era o de expandir as ações realizadas pelos governos anteriores e se definiu como principal meta a compatibilização do direito individual com as possibilidades coletivas na construção de uma “Cidade Maravilhosa”.

O Projeto Mutirão Remunerado continua existindo na SMH[23] e até 2003, beneficiou 600 comunidades de áreas faveladas em 76 bairros, as obras continuam a ser executadas por trabalhadores das próprias comunidades sob a supervisão de técnicos da Prefeitura.

[1] Até 1964 havia inúmeras associações de moradores que foram extintas com a ditadura.
[2] Dados obtidos : Trabalho de Urbanização de Favelas. Coutinho, Marcia e Barboza, Silva
[3] Ficou constatado em reuniões realizadas na presença de comunidades e técnicos que a concepção de mutirão não- remunerada era um forma muito difícil de se consolidar uma política de urbanização de favelas. Com este tipo de mutirão a obra demorava muito para ser concluída e havia desperdício de materiais ( que se estragavam, ou sumiam, enfim mostrou-se de difícil viabilidade, inclusive o gerenciamento da obra).Diziam que havia dificuldades de recrutamento para trabalho de final de semana (principalmente aos domingos), falta de materiais informativos que despertasse nas comunidades maior interesse pelas obras ( filmes, palestras, debates, entre outros).
[4] Extraído de Documento da Secretaria de Desenvolvimento Social feito pela Superintendência de Desenvolvimento Comunitário , pelo Projeto de Urbanização Comunitária – Mutirão ( 27 de dezembro de 1985).
[5] O grande encontro se deu em 06 de agosto de 1985 com representantes do governo, SMDS, comunidades, RA’s, etc. O Seminário teve a presença, também, da CEDAE, SMO .
[6] O Secretário de Desenvolvimento Social foi o Sr. Pedro Porfílio ( 1985) na administração do Prefeito Marcelo Alencar e o Sr. Maurício Azedo ( 1986/87) na administração do Prefeito Saturnino Braga do PDT( Partido Democrático Trabalhista); posteriormente este se vincula ao PSB ( Partido Socialista Brasileiro) e o Secretário em 1987 e 1988 foi o Sr. Sérgio Andréia.
[7] Só de favelas situadas em encostas eram : 30 (encosta plana),158(encosta irregular) e 88( encosta regular). O número de favelas em encostas era ligeiramente inferior ao das de áreas planas. As favelas localizadas em encostas, embora não fossem a maior parte, abrigavam quase a mesma população das situadas em sítios planos e ocupavam um área ligeiramente maior .
[8] Projetos que visavam a melhoria das condições físicas e mentais dos moradores , inclusive propiciando a diminuição da marginalidade no interior das favelas.
[9] Dando origem ao conceito que norteou ,posteriormente, o Programa Favela Bairro
[10] O Projeto Mutirão Reflorestamento foi criado em 1986 na SMDS .Em 1994 com a criação da Secretaria Municipal de Meio Ambiente ( SMAC) , o Projeto Reflorestamento foi integrado a esta secretaria que tratava especificamente do meio ambiente . O Secretário era o Sr. Alfredo Sirkis, atual Secretário Municipal de Urbanismo (2003).
[11] Posteriormente recebeu o nome de Educação Ambiental e atualmente chama-se Participação Comunitária . Os agentes comunitários que trabalham neste programa são recrutadas na própria comunidade e dão cursos de capacitação para conscientização dos moradores dos benefícios das obras, estimulando a manutenção dos trabalhos executados nas comunidades. A coordenação de Participação Comunitária também incentiva a preservação do espaço público, o controle das áreas para evitar novas invasões, além de promover o fortalecimento da organização comunitária, estimulando a formação de Conselhos de Moradores.
[12] Superintendência de Urbanismo e Desenvolvimento Comunitário da SMDS.
[13] O objetivo principal da urbanização simplificada era o de viabilizar a urbanização de áreas onde a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social investiu mais recursos, de modo a concretizar o desenvolvimento urbano destas comunidades e integrá-las à malha urbana. Através da complementação dos serviços necessários, tornando-se possível a melhoria físico-ambiental do local e a consolidação da melhoria na qualidade de vida destas populações. Assim como a integração da SMDS a outros órgãos de atuação não só no campo da troca de experiências profissionais como para concretizar a urbanização de forma unificadora e que alcançasse os objetivos que era a transformação das favelas em bairros populares que não apresentassem riscos à população residente.
[14] O planejamento destas urbanizações se dava de forma permanente, monitorando a implementação do plano. Este trabalho mostrou-se muito importante, pois era quando se verificava se os objetivos haviam sido alcançados e se não tivessem sido eram criadas novas alternativas para que isto pudesse acontecer.
[15] O Governo Comunidade ocorreu na administração do Prefeito Saturnino Braga, depois criaram na época do Prefeito Marcelo Alencar a Prefeitura Itinerante e com o Prefeito César Maia criou-se as Subprefeituras, ocorrendo, portanto, um gradativo processo de descentralização administrativa.
[16] Em agosto de 1993, o Prefeito César Maia constituiu o grupo executivo- GEAP- com as atribuições específicas de pesquisar e propor as bases da política habitacional. O resultado desses estudos , que envolveram os diversos órgãos municipais que tinham interferência no tema, tais como : SMDS, SMU, SMO, IplanRio, Riourbe, PGM, SMG foi aprovado pelo prefeito e veio a se consubstanciar nos fundamentos das ações da prefeitura no campo habitacional. ( retirado do folheto : Política Habitacional da Cidade do Rio de Janeiro, publicado pela SMH, em maio de 1995 )
[17] Só após o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro é que este tipo de trabalho passou a ser oficial, através da criação das Áreas de Especial Interesse Social..
[18] Estes órgãos executores do programa pertencem à Administração Direta ou Indireta do Município.
[19] O Coordenador deste trabalho foi Fernando Cavalieri , sociólogo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
[20] Nesta fase a Secretaria de Habitação, ainda era Extraordinária. O Primeiro Secretário foi o Sr. Sérgio Magalhães.
[21] A SMH foi criada a partir da Superintendência de Urbanismo e Desenvolvimento Comunitário da Secretaria da Desenvolvimento Social ; da Coordenação de Habitação da Superintendência de Planejamento Urbano da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano ( SMDU) e do grupo Grupo Executivo de Assentamentos Populares ( GEAP) do Gabinete do Prefeito , recém instituído na época.
[22] Atualmente há vários programas na SMH: Favela-Bairro, Grandes Favelas, Bairrinho, Núcleo de Loteamentos, Regularização Fundiária, Aquisição da Casa Própria, Morar Legal, Morando no Centro, Novas Alternativas, Morar Sem Risco, Participação Comunitária e Mutirão Obras Comunitárias. Além da SMH, há o trabalho dos “Garis Comunitários” da COMLURB( Companhia Municipal de Lixo Urbano). E o Projeto Mutirão Reflorestamento que já reflorestou com mão de obra das comunidades 1.400 hectares ( desde 1986 até 2002) em 94 comunidades distribuídas pela cidade, com uma população beneficiada de 280 mil pessoas.
[23] Atualmente ( 2003) , o Projeto Mutirão só executa obras de pequeno porte, as maiores obras são feitas por empreiteiras. Chama-se Mutirão Obras Comunitárias e vem recuperando espaços ociosos em pequenas áreas de loteamentos, favelas e vilas existentes na cidade. A iniciativa emprega cerca de quinze pessoas por comunidade , ganhando cada uma cerca de um salário mínimo (vigente no Estado do Rio de Janeiro).

Silvia Carvalho Barboza

Arquiteta & Urbanista